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Notcia

Administrao pblica, agentes e responsabilidades: questes de gesto pblica na pauta do STJ

Ao assumir a posio de gestor em qualquer das esferas da administrao, o agente pblico precisa estar atento a uma srie de leis, normas e princpios que devem orientar sua conduta ao realizar contrataes, ordenar despesas e gerir as atividades administrativas como um todo.

Textos como a Lei de Licitaes (Lei 8.666/93), a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) e os regimes de servidores, a exemplo do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos da Unio (Lei 8.112/90), so alguns dos mais importantes para os administradores pblicos, sejam agentes polticos, sejam servidores de reas de gesto da Unio, estados ou municpios.

No contexto do controle judicial dos atos de gesto pblica, uma parte considervel dos recursos julgados pelo Superior Tribunal de Justia (STJ) diz respeito a eventuais atos de improbidade dos administradores em procedimentos como licitaes e na gesto financeira dos rgos.

Licitaes        

Fixada como exigncia constitucional na Carta Magna de 1988, a licitao tem relao direta com princpios como os da indisponibilidade e da supremacia do interesse pblico. A Lei de Licitaes de observncia obrigatria pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios regulamenta o inciso XXI do artigo 37 da Constituio Federal, e estabelece as modalidades, fases e casos de dispensa ou inexigibilidade do procedimento licitatrio.

"No mbito das contrataes pelo Poder Pblico, a regra a subordinao do administrador ao princpio da licitao, decorrncia, alis, do artigo 37, XXI, da Constituio Federal. Tratando-se, portanto, a inexigibilidade de licitao de exceo legal, certo que a sua adoo, pelo gestor pblico, dever revestir-se de redobrada cautela, em ordem a que no sirva de subterfgio inobservncia do certame licitatrio", destacou o ministro Srgio Kukina em julgamento que manteve a condenao de servidores de Assis (SP) que realizaram contratao direta de empresa fora das hipteses previstas em lei.

Os casos de dispensa indevida de licitao ou de fraude ao processo licitatrio esto entre as principais hipteses discutidas pelo STJ. Nesses casos, quando constatado o ato ilegal, o tribunal possui o entendimento de que h o chamado dano in re ipsa ou seja, o dano presumido, que prescinde de comprovao.

"No que tange possibilidade de imposio de ressarcimento ao errio, nos casos em que o dano decorrer da contratao irregular proveniente de fraude a processo licitatrio, a jurisprudncia desta corte de Justia tem evoludo no sentido de considerar que o dano, em tais circunstncias, in re ipsa, na medida em que o poder pblico deixa de, por condutas de administradores, contratar a melhor proposta", explicou o ministro Og Fernandes ao analisar ao civil pblica que apontava fraude na contratao de empresa de assistncia contbil em Fernandpolis (SP).

Dolo especfico

Na esfera penal, todavia, o STJ tem jurisprudncia no sentido de que, para a configurao do crime de dispensa de licitao ou inexigibilidade fora das hipteses previstas em lei, indispensvel a comprovao do dolo especfico do agente em causar dano ao errio, assim como do prejuzo administrao pblica.

O entendimento foi aplicado pela Sexta Turma ao examinar pedido de habeas corpus de ex-prefeito de Santa Ceclia (SC) condenado a trs anos de deteno, em regime aberto, por ter dispensado licitao para a compra de areia em hiptese no prevista pela Lei 8.666/93. A pena foi aplicada em razo do crime previsto no artigo 89 da Lei de Licitaes.

O relator do pedido de habeas corpus, ministro Nefi Cordeiro, apontou que a condenao se baseou na natureza formal de crime de perigo abstrato e na suficincia de dolo genrico para a caracterizao do delito descrito pela Lei de Licitaes.

No entanto, para o ministro, o julgamento contrariou decises do Supremo Tribunal Federal (STF) e do STJ no sentido da necessidade de demonstrao da vontade livre e consciente do agente dirigida para a no realizao do ato licitatrio, bem como da inteno do gestor de trazer prejuzos aos cofres pblicos em virtude da dispensa do certame.

"No caso, assim como da letra do aresto impugnado, no havendo comprovao da ocorrncia de prejuzo ou de dolo de causar dano ao errio com as contrataes realizadas, deve ser reconhecida a atipicidade da conduta", concluiu o ministro ao anular a condenao.

Improbidade

Os esforos brasileiros para o combate corrupo e aos desvios de administradores pblicos tiveram um grande impulso com a entrada em vigor da Lei de Improbidade Administrativa, em 1992. Fruto de demandas sociais para a moralizao do servio pblico, a lei estabeleceu aspectos materiais e processuais para apurao de atos de improbidade e punio dos responsveis, com a definio dos sujeitos ativos e passivos, penas aplicveis e os procedimentos administrativos e judiciais cabveis.

Nos artigos 9, 10 e 11, a legislao especificou atos considerados mprobos, a exemplo daqueles que geram enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao errio e atentam contra os princpios da administrao.

 "Para a correta fundamentao da condenao por improbidade administrativa, imprescindvel, alm da subsuno do fato norma, caracterizar a presena do elemento subjetivo. A razo para tanto que a Lei de Improbidade Administrativa no visa punir o inbil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-f."

A avaliao foi feita pelo ministro Herman Benjamin ao julgar recurso oriundo de ao civil pblica proposta contra ex-presidente da Cmara Municipal de Novo Hamburgo (RS) que, segundo o Ministrio Pblico, teria determinado licitao para a contratao de empresa para impresso das leis municipais em braile, mesmo havendo parecer contrrio da assessoria jurdica. 

Em virtude do valor apurado para contratao da empresa cerca de R$ 78 mil , a assessoria jurdica advertiu o ento chefe da casa legislativa sobre a possibilidade de aquisio de uma impressora de documentos em braile por cerca de R$ 17 mil. Para o rgo de assessoramento, a alternativa geraria uma economia de R$ 61 mil ao errio sem que fosse afetado o objetivo de democratizar as informaes legislativas. Mesmo assim, a licitao foi realizada.

Proporo

Aps sentena de primeiro grau que considerou improcedente o pedido de condenao por improbidade, o Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul reformou o julgamento por entender que a conduta do ex-presidente da Cmara foi dolosa, com a configurao do ato de improbidade. Por isso, o tribunal gacho estabeleceu penas como o ressarcimento do dano ao errio, em valor equivalente a uma impressora em braile, alm de multa civil e suspenso dos direitos polticos por cinco anos.

Em anlise do recurso do ex-chefe do Legislativo municipal, o ministro Herman Benjamin destacou que, ainda que a inteno do administrador tenha sido boa disponibilizar as leis s pessoas com dificuldades de leitura , ficou demonstrado nos autos que a sua atitude feriu princpios constitucionais e gerou prejuzo ao errio. Em relao dosimetria da pena, porm, o ministro entendeu que a avaliao da proporo entre o ato mprobo e a sano aplicada pode ser reavaliada pelo STJ em casos excepcionais.

"O caso presente se enquadra nessa excepcionalidade. Apesar de caracterizada a improbidade, a conduta nica do ru no se reveste de lesividade intensa ao bem jurdico a justificar a suspenso dos direitos polticos por cinco anos, por ser pena excessiva, razo pela qual se deve suprimir tal sano, mantidas as demais punies impostas na origem", concluiu o ministro ao acolher parcialmente o recurso.

Insignificncia

Elementos de dolo, culpa e o princpio da insignificncia tambm foram analisados pelo ministro Herman Benjamin em mandado de segurana impetrado por servidora demitida sob acusao de haver violado, entre outros, os incisos IX (valer-se de cargo pblico para obter proveito pessoal) e XVI (utilizar recursos pblicos em atividades particulares) do artigo 117 da Lei 8.112/90.

De acordo com a comisso disciplinar, a servidora, como usuria do sistema Siafi, requisitou autorizao para pagamento com irregularidades nos processos de concesso de auxlio financeiro a indgena e, sem seguida, enviou ordem bancria no valor de R$ 27 mil para liquidao sem assinatura do gestor financeiro. Ela tambm teria se apropriado indevidamente de celular pertencente Fundao Nacional do ndio (Funai) e recebido ilegalmente dirias do rgo.

No mandado de segurana, a servidora demitida defendeu a aplicao do princpio da insignificncia ao caso, tendo em vista o baixo potencial ofensivo de sua conduta. Tambm alegou que no tinha interesse em causar prejuzo ao errio e, alm disso, a pena de demisso e a consequente cassao de sua aposentadoria seria desproporcional aos atos que lhe foram imputados.

O ministro Herman Benjamin destacou que, no caso analisado, o prejuzo ao errio era incontroverso e havia, se no o dolo, ao menos a culpa confessada pela prpria ex-servidora. "Por via de consequncia, ainda que se afastasse o dolo na conduta, permaneceria a culpa. Nesse contexto, a improbidade administrativa evidente e o resultado jurdico a aplicao da penalidade de demisso", explicou.

Em relao alegao de irrazoabilidade da sano, o ministro lembrou que, entre as condutas imputadas servidora, est a participao em concesso irregular de auxlio financeiro de R$ 27 mil.

"Nesse quadro, no se pode considerar irrisrio o prejuzo causado e nem mesmo leve a gravidade da conduta", apontou o ministro ao negar o pedido de suspenso da pena de demisso.

Pesquisa Pronta

No servio Pesquisa Pronta, a cargo da Secretaria de Jurisprudncia, o STJ oferece diversas pesquisas sobre temas relacionados gesto pblica. A ferramenta atualiza, em tempo real, o resultado de pesquisas sobre assuntos jurdicos relevantes, casos notrios e teses de recursos repetitivos.

Notcia publicada em 25/03/2018. Fonte: Superior Tribunal de Justia.




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